名稱中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》
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2019年04月14日國務(wù)院辦公廳文件 現(xiàn)行有效
自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是加強生態(tài)保護、促進生態(tài)文明建設(shè)的重要基礎(chǔ)性制度。改革開放以來，我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度逐步建立，在促進自然資源節(jié)約集約利用和有效保護方面發(fā)揮了積極作用，但也存在自然資源資產(chǎn)底數(shù)不清、所有者不到位、權(quán)責(zé)不明晰、權(quán)益不落實、監(jiān)管保護制度不健全等問題，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)糾紛多發(fā)、資源保護乏力、開發(fā)利用粗放、生態(tài)退化嚴重。為加快健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，進一步推動生態(tài)文明建設(shè)，現(xiàn)提出如下意見。
一、總體要求
?。ㄒ唬┲笇?dǎo)思想。以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，全面落實習(xí)近平生態(tài)文明思想，認真貫徹黨中央、國務(wù)院決策部署，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，以完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系為重點，以落實產(chǎn)權(quán)主體為關(guān)鍵，以調(diào)查監(jiān)測和確權(quán)登記為基礎(chǔ)，著力促進自然資源集約開發(fā)利用和生態(tài)保護修復(fù)，加強監(jiān)督管理，注重改革創(chuàng)新，加快構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行高效的中國特色自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度體系，為完善社會主義市場經(jīng)濟體制、維護社會公平正義、建設(shè)美麗中國提供基礎(chǔ)支撐。
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——堅持保護優(yōu)先、集約利用。正確處理資源保護與開發(fā)利用的關(guān)系，既要發(fā)揮自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度在嚴格保護資源、提升生態(tài)功能中的基礎(chǔ)作用，又要發(fā)揮在優(yōu)化資源配置、提高資源開發(fā)利用效率、促進高質(zhì)量發(fā)展中的關(guān)鍵作用。
——堅持市場配置、政府監(jiān)管。以擴權(quán)賦能、激發(fā)活力為重心，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，探索自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)益的多種有效實現(xiàn)形式，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，努力提升自然資源要素市場化配置水平；加強政府監(jiān)督管理，促進自然資源權(quán)利人合理利用資源。
——堅持物權(quán)法定、平等保護。依法明確全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的權(quán)利行使主體，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系和權(quán)能，完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)法律體系，平等保護各類自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體合法權(quán)益，更好發(fā)揮產(chǎn)權(quán)制度在生態(tài)文明建設(shè)中的激勵約束作用。
——堅持依法改革、試點先行。堅持重大改革于法有據(jù)，既要發(fā)揮改革頂層設(shè)計的指導(dǎo)作用，又要鼓勵支持地方因地制宜、大膽探索，為制度創(chuàng)新提供鮮活經(jīng)驗。
（三）總體目標。到2020年，歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度基本建立，自然資源開發(fā)利用效率和保護力度明顯提升，為完善生態(tài)文明制度體系、保障國家生態(tài)安全和資源安全、推動形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局提供有力支撐。
二、主要任務(wù)
?。ㄋ模┙∪匀毁Y源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系。適應(yīng)自然資源多種屬性以及國民經(jīng)濟和社會發(fā)展需求，與國土空間規(guī)劃和用途管制相銜接，推動自然資源資產(chǎn)所有權(quán)與使用權(quán)分離，加快構(gòu)建分類科學(xué)的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系，著力解決權(quán)利交叉、缺位等問題。處理好自然資源資產(chǎn)所有權(quán)與使用權(quán)的關(guān)系，創(chuàng)新自然資源資產(chǎn)全民所有權(quán)和集體所有權(quán)的實現(xiàn)形式。落實承包土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，開展經(jīng)營權(quán)入股、抵押。探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。加快推進建設(shè)用地地上、地表和地下分別設(shè)立使用權(quán)，促進空間合理開發(fā)利用。探索研究油氣探采合一權(quán)利制度，加強探礦權(quán)、采礦權(quán)授予與相關(guān)規(guī)劃的銜接。依據(jù)不同礦種、不同勘查階段地質(zhì)工作規(guī)律，合理延長探礦權(quán)有效期及延續(xù)、保留期限。根據(jù)礦產(chǎn)資源儲量規(guī)模，分類設(shè)定采礦權(quán)有效期及延續(xù)期限。依法明確采礦權(quán)抵押權(quán)能，完善探礦權(quán)、采礦權(quán)與土地使用權(quán)、海域使用權(quán)銜接機制。探索海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)，加快完善海域使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押、出租、作價出資（入股）等權(quán)能。構(gòu)建無居民海島產(chǎn)權(quán)體系，試點探索無居民海島使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租等權(quán)能。完善水域灘涂養(yǎng)殖權(quán)利體系，依法明確權(quán)能，允許流轉(zhuǎn)和抵押。理順水域灘涂養(yǎng)殖的權(quán)利與海域使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)，取水權(quán)與地下水、地?zé)崴⒌V泉水采礦權(quán)的關(guān)系。
?。ㄎ澹┟鞔_自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體。推進相關(guān)法律修改，明確國務(wù)院授權(quán)國務(wù)院自然資源主管部門具體代表統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。研究建立國務(wù)院自然資源主管部門行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的資源清單和管理體制。探索建立委托省級和市（地）級政府代理行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的資源清單和監(jiān)督管理制度，法律授權(quán)省級、市（地）級或縣級政府代理行使所有權(quán)的特定自然資源除外。完善全民所有自然資源資產(chǎn)收益管理制度，合理調(diào)整中央和地方收益分配比例和支出結(jié)構(gòu)，并加大對生態(tài)保護修復(fù)支持力度。推進農(nóng)村集體所有的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)確權(quán)，依法落實農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人地位，明確農(nóng)村集體所有自然資源資產(chǎn)由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)，增強對農(nóng)村集體所有自然資源資產(chǎn)的管理和經(jīng)營能力，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員對自然資源資產(chǎn)享有合法權(quán)益。保證自然人、法人和非法人組織等各類市場主體依法平等使用自然資源資產(chǎn)、公開公平公正參與市場競爭，同等受到法律保護。
?。╅_展自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測評價。加快研究制定統(tǒng)一的自然資源分類標準，建立自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測評價制度，充分利用現(xiàn)有相關(guān)自然資源調(diào)查成果，統(tǒng)一組織實施全國自然資源調(diào)查，掌握重要自然資源的數(shù)量、質(zhì)量、分布、權(quán)屬、保護和開發(fā)利用狀況。研究建立自然資源資產(chǎn)核算評價制度，開展實物量統(tǒng)計，探索價值量核算，編制自然資源資產(chǎn)負債表。建立自然資源動態(tài)監(jiān)測制度，及時跟蹤掌握各類自然資源變化情況。建立統(tǒng)一權(quán)威的自然資源調(diào)查監(jiān)測評價信息發(fā)布和共享機制。
?。ㄆ撸┘涌熳匀毁Y源統(tǒng)一確權(quán)登記。總結(jié)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點經(jīng)驗，完善確權(quán)登記辦法和規(guī)則，推動確權(quán)登記法治化，重點推進國家公園等各類自然保護地、重點國有林區(qū)、濕地、大江大河重要生態(tài)空間確權(quán)登記工作，將全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)代表行使主體登記為國務(wù)院自然資源主管部門，逐步實現(xiàn)自然資源確權(quán)登記全覆蓋，清晰界定全部國土空間各類自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體，劃清各類自然資源資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)的邊界。建立健全登記信息管理基礎(chǔ)平臺，提升公共服務(wù)能力和水平。
（八）強化自然資源整體保護。編制實施國土空間規(guī)劃，劃定并嚴守生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等控制線，建立健全國土空間用途管制制度、管理規(guī)范和技術(shù)標準，對國土空間實施統(tǒng)一管控，強化山水林田湖草整體保護。加強陸海統(tǒng)籌，以海岸線為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌編制海岸帶開發(fā)保護規(guī)劃，強化用途管制，除國家重大戰(zhàn)略項目外，全面停止新增圍填海項目審批。對生態(tài)功能重要的公益性自然資源資產(chǎn)，加快構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護地體系。國家公園范圍內(nèi)的全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由國務(wù)院自然資源主管部門行使或委托相關(guān)部門、省級政府代理行使。條件成熟時，逐步過渡到國家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由國務(wù)院自然資源主管部門直接行使。已批準的國家公園試點全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)具體行使主體在試點期間可暫不調(diào)整。積極預(yù)防、及時制止破壞自然資源資產(chǎn)行為，強化自然資源資產(chǎn)損害賠償責(zé)任。探索建立政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會參與、市場化運作、可持續(xù)的生態(tài)保護補償機制，對履行自然資源資產(chǎn)保護義務(wù)的權(quán)利主體給予合理補償。健全自然保護地內(nèi)自然資源資產(chǎn)特許經(jīng)營權(quán)等制度，構(gòu)建以產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟體系。鼓勵政府機構(gòu)、企業(yè)和其他社會主體，通過租賃、置換、贖買等方式擴大自然生態(tài)空間，維護國家和區(qū)域生態(tài)安全。依法依規(guī)解決自然保護地內(nèi)的探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)、水域灘涂養(yǎng)殖捕撈的權(quán)利、特許經(jīng)營權(quán)等合理退出問題。
?。ň牛┐龠M自然資源資產(chǎn)集約開發(fā)利用。既要通過完善價格形成機制，擴大競爭性出讓，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，又要通過總量和強度控制，更好發(fā)揮政府管控作用。深入推進全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革，加快出臺國有森林資源資產(chǎn)和草原資源資產(chǎn)有償使用制度改革方案。全面推進礦業(yè)權(quán)競爭性出讓，調(diào)整與競爭性出讓相關(guān)的探礦權(quán)、采礦權(quán)審批方式。有序放開油氣勘查開采市場，完善競爭出讓方式和程序，制定實施更為嚴格的區(qū)塊退出管理辦法和更為便捷合理的區(qū)塊流轉(zhuǎn)管理辦法。健全水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，根據(jù)流域生態(tài)環(huán)境特征和經(jīng)濟社會發(fā)展需求確定合理的開發(fā)利用管控目標，著力改變分割管理、全面開發(fā)的狀況，實施對流域水資源、水能資源開發(fā)利用的統(tǒng)一監(jiān)管。完善自然資源資產(chǎn)分等定級價格評估制度和資產(chǎn)審核制度。完善自然資源資產(chǎn)開發(fā)利用標準體系和產(chǎn)業(yè)準入政策，將自然資源資產(chǎn)開發(fā)利用水平和生態(tài)保護要求作為選擇使用權(quán)人的重要因素并納入出讓合同。完善自然資源資產(chǎn)使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押市場規(guī)則，規(guī)范市場建設(shè)，明確受讓人開發(fā)利用自然資源資產(chǎn)的要求。統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)交易平臺和服務(wù)體系建設(shè)，健全市場監(jiān)測監(jiān)管和調(diào)控機制，建立自然資源資產(chǎn)市場信用體系，促進自然資源資產(chǎn)流轉(zhuǎn)順暢、交易安全、利用高效。
?。ㄊ┩苿幼匀簧鷳B(tài)空間系統(tǒng)修復(fù)和合理補償。堅持政府管控與產(chǎn)權(quán)激勵并舉，增強生態(tài)修復(fù)合力。編制實施國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃，建立健全山水林田湖草系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理機制。堅持誰破壞、誰補償原則，建立健全依法建設(shè)占用各類自然生態(tài)空間和壓覆礦產(chǎn)的占用補償制度，嚴格占用條件，提高補償標準。落實和完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，由責(zé)任人承擔(dān)修復(fù)或賠償責(zé)任。對責(zé)任人滅失的，遵循屬地管理原則，按照事權(quán)由各級政府組織開展修復(fù)工作。按照誰修復(fù)、誰受益原則，通過賦予一定期限的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)等產(chǎn)權(quán)安排，激勵社會投資主體從事生態(tài)保護修復(fù)。
（十一）健全自然資源資產(chǎn)監(jiān)管體系。發(fā)揮人大、行政、司法、審計和社會監(jiān)督作用，創(chuàng)新管理方式方法，形成監(jiān)管合力，實現(xiàn)對自然資源資產(chǎn)開發(fā)利用和保護的全程動態(tài)有效監(jiān)管，加強自然資源督察機構(gòu)對國有自然資源資產(chǎn)的監(jiān)督，國務(wù)院自然資源主管部門按照要求定期向國務(wù)院報告國有自然資源資產(chǎn)報告。各級政府按要求向本級人大常委會報告國有自然資源資產(chǎn)情況，接受權(quán)力機關(guān)監(jiān)督。建立科學(xué)合理的自然資源資產(chǎn)管理考核評價體系，開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，落實完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)損害責(zé)任追究制度。完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)信息公開制度，強化社會監(jiān)督。充分利用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)，建立統(tǒng)一的自然資源數(shù)據(jù)庫，提升監(jiān)督管理效能。建立自然資源行政執(zhí)法與行政檢察銜接平臺，實現(xiàn)信息共享、案情通報、案件移送，通過檢察法律監(jiān)督，推動依法行政、嚴格執(zhí)法。完善自然資源資產(chǎn)督察執(zhí)法體制，加強督察執(zhí)法隊伍建設(shè)，嚴肅查處自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域重大違法案件。
?。ㄊ┩晟谱匀毁Y源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)法律體系。全面清理涉及自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的法律法規(guī)，對不利于生態(tài)文明建設(shè)和自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)保護的規(guī)定提出具體廢止、修改意見，按照立法程序推進修改。系統(tǒng)總結(jié)農(nóng)村土地制度改革試點經(jīng)驗，加快土地管理法修訂步伐。根據(jù)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革進程，推進修訂礦產(chǎn)資源法、水法、森林法、草原法、海域使用管理法、海島保護法等法律及相關(guān)行政法規(guī)。完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記制度。研究制定國土空間開發(fā)保護法。加快完善以國家公園為主體的自然保護地法律法規(guī)體系。建立健全協(xié)商、調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議和訴訟等有機銜接、相互協(xié)調(diào)、多元化的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)糾紛解決機制。全面落實公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟等法律制度，構(gòu)建自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)民事、行政、刑事案件協(xié)同審判機制。適時公布嚴重侵害自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的典型案例。
三、實施保障
（十三）加強黨對自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革涉及重大利益調(diào)整，事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定全局，必須在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下推行。各地區(qū)各有關(guān)部門要增強“四個意識”，不折不扣貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的重大決策部署，確保改革有序推進、落地生效。建立統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的工作機制，明確部門責(zé)任，制定時間表和路線圖，加強跟蹤督辦，推動落實改革任務(wù)。強化中央地方聯(lián)動，及時研究解決改革推進中的重大問題。
?。ㄊ模┥钊腴_展重大問題研究。重點開展自然資源資產(chǎn)價值、國家所有權(quán)、委托代理、收益分配、宅基地“三權(quán)分置”、自然資源資產(chǎn)負債表、空間開發(fā)權(quán)利等重大理論和實踐問題研究，系統(tǒng)總結(jié)我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度實踐經(jīng)驗，開展國內(nèi)外比較研究和國際交流合作，加強相關(guān)學(xué)科建設(shè)和人才培養(yǎng)，構(gòu)建我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)理論體系。
?。ㄊ澹┙y(tǒng)籌推進試點。對自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革涉及的具體內(nèi)容，現(xiàn)行法律、行政法規(guī)沒有明確禁止性規(guī)定的，鼓勵地方因地制宜開展探索，充分積累實踐經(jīng)驗；改革涉及具體內(nèi)容需要突破現(xiàn)行法律、行政法規(guī)明確禁止性規(guī)定的，選擇部分地區(qū)開展試點，在依法取得授權(quán)后部署實施。在福建、江西、貴州、海南等地探索開展全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機制試點，明確委托代理行使所有權(quán)的資源清單、管理制度和收益分配機制；在國家公園體制試點地區(qū)、山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)工程試點區(qū)、國家級旅游業(yè)改革創(chuàng)新先行區(qū)、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制試點地區(qū)等區(qū)域，探索開展促進生態(tài)保護修復(fù)的產(chǎn)權(quán)激勵機制試點，吸引社會資本參與生態(tài)保護修復(fù)；在全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用試點地區(qū)、農(nóng)村土地制度改革試點地區(qū)等其他區(qū)域，部署一批健全產(chǎn)權(quán)體系、促進資源集約開發(fā)利用和加強產(chǎn)權(quán)保護救濟的試點。強化試點工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，及時總結(jié)試點經(jīng)驗，形成可復(fù)制可推廣的制度成果。
?。ㄊ┘訌娦麄饕龑?dǎo)。加強政策解讀，系統(tǒng)闡述自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的重大意義、基本思路和重點任務(wù)。利用世界地球日、世界環(huán)境日、世界海洋日、世界野生動植物日、世界濕地日、全國土地日等重要紀念日，開展形式多樣的宣傳活動。
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